财政违法行为处罚处分条例学后感(中华人民共和国行政处罚法读后感)

一起财政管理公益诉讼案件引发的思考

2020年4月8日，随着广东省S市中级人民法院作出二审行政裁定书，一起前后跨越4年，历经检察建议、公益诉讼（一审、二审）、三次行政处罚、一次行政复议、三次一审行政诉讼、两次二审行政诉讼的涉及财政管理的行政案件终于划上句号。但由此引发的关于财政部门在依法履职、积极应对检察建议和公益诉讼等方面的思考必须引起高度重视。

一、公益诉讼制度简介

公益诉讼是与私益诉讼相对的一种诉讼，起源于罗马法, 在近现代西方国家中得到完善发展，现已被越来越多的国家所接受。公益诉讼指特定的国家机关、相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。

按照适用诉讼法的性质，公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。按照提起诉讼的主体，公益诉讼分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼。

（一）我国检察公益诉讼制度的建立

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2017年6月，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的修订，正式建立检察机关提起公益诉讼制度，范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的案件。

2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，为统一办理检察公益诉讼案件提供了具体的法律依据。    

（二）检察行政公益诉讼的主要特点

1.前提是负有监督管理职责的行政机关有违法行使职权或者不作为。

2.诉前程序是提出检察建议。检察建议未被落实，检察机关才可以提起公益诉讼。

3.以督促履行职责、督促起诉的方式为主。

二、简要案情

李某某系一名生猪养殖户。2007年在申请国家生猪标准化规模养殖场建设项目资金过程中，李某某等三人向时任A市畜牧兽医水产局局长的曾某某行贿5万元，曾某某在李某某等生猪养殖户的规模（年出栏量）不符合条件情况下，将资料上报，使得李某某等人分别获得30万元、15万元、15万元的国家专项补贴。

后曾某某案发，被以犯受贿罪、滥用职权罪判处刑罚。

2016年11月30日，A市人民检察院向A市财政局发出检察建议，以李某某等人骗取专项资金为由，建议A市财政局依法履行职能，追回专项补贴资金。

A市财政局收到检察建议后，未及时采取措施追回专项资金，A市人民检察院认为A市财政局的不作为致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，为此向法院提起行政公益诉讼。

一审法院判决确认A市财政局在追回专项资金过程中存在怠于履行职责的行为违法，判决A市财政局应在法定期间内对李某某等人违法占有国家专项补贴资金的事项，依法履行查处财政违法行为的职责。

李某某等二人不服，提起上诉，二审法院维持原判。

第一次行政处罚。2017年9月5日，A市财政局作出2017第（001）号《行政处罚决定书》。李某某不服该处罚决定，提起行政诉讼。一审法院以A市财政局提交的证据材料缺失导致无法全面审查其行政行为的合法性为由，判决撤销《行政处罚决定书》，并责令其重新作出行政行为。

第二次行政处罚。2018年2月25日，A市财政局作出2018第001号《行政处罚决定书》。李某某不服，再次提起行政诉讼。一审法院以A市财政局未履行告知义务、听取当事人的陈述和申辩等程序，程序违法为由，判决撤销《行政处罚决定书》，并责令其重新作出行政行为。李某某不服，提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。

第三次行政处罚。2019年10月16日，A市财政局组织听证会。2019年11月4日，A市财政局第三次作出《行政处罚决定书》，认定李某某通过提供虚假申请材料、进行贿赂等违法手段申报、骗取财政专项补助资金，决定对李某某作出如下处罚：1.收回补助资金30万元；2.处以3万元罚款。李某某不服，向A市人民政府申请复议。后A市政府决定维持A市财政局《行政处罚决定书》。李某某不服，再次提起行政诉讼。一审判决驳回李某某的诉讼请求。李某某上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

三、案情及分析

（一）行政公益诉讼的基础――行政机关具有相应的管理职责

《中华人民共和国预算法》第九十五条第规定，“各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：（一）……（二）以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；（三）……（四）其他违反财政管理规定的行为。”

《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）第二条第一款规定,“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”第十四条规定，“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处……的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款。”

根据上述法律法规，本案中，A市财政局对李某某通过提供虚假申请材料、进行贿赂等违法手段申报、骗取财政专项补助资金的行为，有依法查处的职责。

（二）行政公益诉讼的前提――检察建议未被落实

《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

本案中，A市财政局收到A市人民检察院检察建议后，未及时采取措施追回专项补贴资金，检察机关认为其不作为致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，由此引发行政公益诉讼。

（三）检察机关以生效裁判文书确认的事实为基础提起行政公益诉讼，无特殊情况法院都将该事实作为定案依据。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。

本案中，一、二审法院均认为：关于李某某以提供虚假申报材料和贿赂手段骗取财政补助资金的事实已由生效的（曾某某）刑事判决予以认定，在现有证据无法证明该判决认定的事实有重大问题的情况下，该判决认定的事实可作为本案定案依据。

实践中，检察院一般都是以人民法院裁判文书确认的事实为基础提起诉讼，财政部门几乎没有胜诉的可能性。全国范围内检察院提起行政公益诉讼鲜有失败的情况出现。

（四）A市财政局在这起案件处理中的失误

1.曾某某案发后，A市财政局未及时主动启动对李某某等人违法行为的调查处理程序，进而给了检察机关发出检察建议的机会。A市财政局如能在曾某某的刑事判决书生效后，立即启动对李某某等人违法行为的调查处理，及时追回财政专项资金，A市人民检察院就不会发出检察建议，也就无法提起行政公益诉讼。

２.收到检察建议后，A市财政局未及时采取措施追回专项补贴资金，进而引发行政公益诉讼。A市财政局如能收到检察建议的两个月内依法履行职责，并书面回复检察院，也可以避免被提起行政公益诉讼。

３.公益诉讼败诉后，A市财政局未能作出合法的行政处理处罚决定。A市财政局于2017年、2018年作出的两次行政处罚决定被人民法院分别以“提交的证据材料缺失导致无法全面审查其行政行为的合法性”、“未履行告知义务、听取当事人的陈述和申辩等程序，程序违法”为由判决撤销。A市财政局于2019年11月作出的第三次行政处罚决定，才获得复议机关和人民法院支持。

当然，本案的处理过程中也存在一些值得商榷之处：

（一）关于“追回有关资金”的性质

本案中，S市中级人民法院认为“追回有关资金”属于行政处罚[1]。

笔者认为，“追回有关资金”属于行政措施，不属于行政处罚。对以虚报、冒领等手段骗取财政资金的，《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定“追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处……罚款。”

1.从法条规定来看，新、旧《行政处罚法》规定的处罚类型均不包括“追回有关资金”。

2.从行为性质来看，“追回有关资金”只是恢复违法行为发生之前的状态，是对当事人违法行为的纠正，并没有减损当事人的权益，显然不属于行政处罚。新、旧《行政处罚法》均规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”最高人民法院判例在相关判例中也确认“责令改正不属于行政处罚。”[2]

（二）关于 “罚款”的时效问题

“罚款”属于《行政处罚法》规定的一种行政处罚类型，应受《行政处罚法》规定的“两年”时效的限制。也就是说，骗取财政资金这一行为发生后两年内未被发现的，财政部门就不能再对其作出“警告”、“罚款”、“没收违法所行”等行政处罚。本案中，A市财政局2017年、2018年的行政处理决定均仅要求“追回有关资金”、未作行政处罚，应该也是基于这一点考虑。

一、二审法院均认为李某某于2008年获得该项资金后，一直违法占有该项资金未予退还，“该违法行为一直处于连续或继续状态”，从而认定A市财政局于2019年对李某某作出“罚款”的处罚符合《行政处罚法》第二十九条[3] “两年”时效规定。

笔者，一、二审法院的观点值得商榷。违法行为的“连续状态”，是指连续实施性质相同的数个违法行为，本案中李某某仅实施了一次违法行为，显然不属于“连续状态”。违法行为的“继续状态”，是指行为在一定时间内处于持续状态，典型的如非法拘禁行为。本案中李某某骗取财政资金这一行为在收到财政资金后即告结束，尽管之后相关资金一直处于被占用的状态，这只是违法行为的后果而已。如果按一、二审法院的观点，盗窃行为在赃物归还之前就永远不受时效限制，公安机关随时可以对若干年前的盗窃行为进行处罚，这显然与时效制度的设立目的相违背。借鉴刑法学理论，盗窃、诈骗属于典型的“状态犯”[4]而非“继续犯”[5]。所以，李某某违法行为超过“两年”才被发现，财政部门不应给予行政处罚。

（三）关于“追回有关资金”的时效问题

如前所述，“追回有关资金”不属于行政处罚，是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状；是对违法行为人发出的一种作为命令。故“追回有关资金”这一具体行政行为不受《行政处罚法》规定的“两年”[6]时效限制。只要相关财政资金处于被以虚报、冒领等手段骗取的状态，不论经过多长时间，财政部门均有权予以追回。本案中，李某某于2007年申报资金，2008年收到资金，2014年被发现，财政部门于2017年作出“追回有关资金”的决定是合法的。

四、本案带给我们的启示

（一）充分认识公益诉讼法律风险

检察机关是国家法律监督机关，对行政机关履职情况进行监督并依法提起行政公益诉讼是其履行法律监督职能的重要方式。在反贪污反渎职职能划转至监委的新形势下，公益诉讼是各级检察机关新确立的重点亮点工作，随着相关理论、制度的完善和办案经验的丰富，检察行政公益诉讼工作必将得到进一步加强。财政部门作为重要的行政执法部门，必须充分认识并积极防范公益诉讼法律风险。

如果财政部门在公益诉讼中败诉，意味着法院以判决形式确认财政部门存在“违法行使职权或者不作为”。在财政形象受损的同时，根据《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》等规定，相关责任人将面临党政纪处分；情节严重的，将被依法追究刑事责任。《江苏省法治财政标准化管理指标》实行公益诉讼一票否决制，财政部门在公益诉讼案件中败诉的，年度法治财政标准化管理指标总得分为零。

（二）科学确定财政管理法定职责

1.依法编制财政部门行政权责清单。有权必有责，权责法定是法治政府重要内容。各级财政部门均要编制并公布权责清单，并实时进行修订，实现权力和责任清单“两单融合”。权责清单是财政部门履职的准绳，各级财政部门都要认真学习落实，真正做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。

（三）依法积极履行财政管理职责

1.积极主动履职。对于审计、纪委监委、司法机关等机关移送或确认的财政违法行为，财政部门要主动对接，依法启动财政调查处理程序，与相关部门沟通交流，及时通报处理情况，避免检察机关发出检察建议。一旦收到检察建议，要在两个月内依法履行职责，并书面回复检察院，可以避免被提起行政公益诉讼。

2.严格依法理财。财政部门作出行政许可、行政处理、行政处罚等每一项行政行为均要严格遵守相关法律法规，依法做好调查取证、听取意见、组织听证、合法性审查、文书送达等相关工作，做到“事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法”，避免被复议机关、人民法院撤销或确认违法。

3.做好执法后续工作。落实行政执法责任制要求，做好执法案卷规范整理、移送保管等工作。明确专人负责执法后续跟踪，确保财政处理处罚决定落实到位，追缴财政资金、收缴罚款、没收违法所得的，要按规定开具财政票据并及时归档备查。对拒不执行财政处理处罚决定的，要在法律法规确定的期限内，采取向法院申请强制执行等方式，确保决定落实到位，杜绝履职风险。

1. S市中级人民法院(2019)粤02行终54号行政判决书，“A市财政局作出的雄财2018第001号《A市财政局行政处罚决定书》责令李某某追还骗取的30万元专项补贴资金的行政处罚，没有履行告知义务、没有听取当事人的陈述和申辩等程序，属于程序违法。” ↑
2. 最高院判例：责令改正不属于行政处罚！ https://www.sohu.com/a/311113887_99901874 ↑
3. 《行政处罚法》第二十九条，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。” ↑
4. 状态犯是指随着法益侵害结果的发生，犯罪便终了，但法益侵害的状态仍在持续的犯罪。典型如的盗窃罪。 ↑
5. 继续犯(也称持续犯)是指随着法益侵害结果的发生，犯罪便既遂，但其后不法行为与不法状态仍然处于持续状态的犯罪。典型的如非法拘禁罪。 ↑
6. 新《行政处罚法》第三十六条一款规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。” ↑