陕西铅锌矿矿产资源补偿费标准(陕西省采矿权价款新规定)

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矿业权司法保护与《矿产资源法》修改

【关键词】矿业权；权利取得；行政许可；司法审查

矿产资源是人类生存所必需的重要物质。根据《宪法》第9条规定，矿藏等自然资源属于国家所有。国家保障自然资源的合理利用。矿业权是国家资源所有权的重要实现方式，在我国矿产资源产权体系中居于核心地位。由于矿产资源关系到国计民生、国家安全和发展战略，国家必然要加以控制。国务院代表国家行使矿产资源的所有权。国务院授权国务院地质矿产主管部门对全国矿产资源分配实施统一管理。因此“矿业权虽为民事权利的一种，但也不完全遵循民法关于民事权利可由民事主体平等享有的原则。”[1]

根据《矿产资源法》，探矿权和采矿权统称为矿业权。总体上，矿业权既具有私法属性，也具有公法属性。矿业权的取得，既是平等协商的结果，也是行政机关履行行政许可职权的结果；矿业权的流转，既受《民法总则》《物权法》《合同法》等调整，也更多受《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》与《行政许可法》等法律法规规章以及规范性文件调整；对矿业权的司法保护，既要充分尊重私法意思自治或“契约胜法律”（ convention vincit legem ），也要充分考虑社会公共利益、矿业权法律法规以及地方政府的相关产业政策和环境资源的承载力。显然，在存在公私法划分的国家和地区，公法权利是不言而喻的。[2]普通商品物权的取得与流转，一般主要依据的是合法有效的民事契约；而矿业权的取得与流转，民事契约只是一个必要条件而非充分条件。矿业权的基本属性，决定了一份民事契约不可能直接转化为探矿权及探矿权许可证，而取得探矿权也并不必然取得采矿权及采矿许可证。

一、矿业权的公法与私法双重属性

“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”。[3]作为开发利用价值的矿物或有用元素的集合体，矿产资源因具有耗竭性、稀缺性、分布不均衡性、不可再生性等特点，对于矿产资源的开发利用只能通过行政授予，而权利人则享有相关持续性、稳定性和排他性权利。[4]《行政许可法》第12条第2项规定，有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。《行政许可法》第53条规定，实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关原则上应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。

1986年颁布的《矿产资源法》并无“矿业权”概念，其第3条规定，国家保护合法的探矿权和采矿权不受侵犯。直到原国土资源部2000年颁布《矿业权出让转让管理暂行办法》，才明确提出了矿业权概念，其第3条规定，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权，适用于不动产法律法规的调整原则；依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人；矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。之后，于2007年颁布的《物权法》又将探矿权、采矿权规定在第3编“用益物权”编中，明确了探矿权、采矿权的用益物权属性。

矿业权的性质较为复杂，既非债权也非传统物权，更不是矿产资源所有权。对其属性，国内外的理论、实践认识不一：有学者主张矿业权（取水权、渔业权和狩猎权）为“准物权”，有学者则主张为“特许物权”，还有的主张准物权若被规定于公法中，便属于公权，若被规定于私法中，则属于私权。东京高等裁判所相关观点即认为公水使用权，“亦即具有公权私权的重叠性”。“水权究竟是公法物权或私法物权，其性质之不同将导致整个法律制度设计上的差别。申言之，若水权是私法物权，则私法物权从属于当事人间的自由交易（民法上的私法自治与契约自由原则）。反之，若水权是公法物权，则整部水利法便必须偏重于水权核发的许可条件、行政机关的裁量权限、审查主体、审查程序、使用权的附期限，水权的废止与撤销等”。[5]也有学者主张，“关于权利性质，探矿权、采矿权均为经特许许可取得的权利，属于自然资源特许使用权的范围。”[6]而自然资源国家所有权为宪法和行政法上的公权，本质上是国家的公权力。[7]尽管自然资源特许使用权与私法物权特别是用益物权在形式上有诸多相似之处，但是它是派生于具有公法性质的自然资源国家所有权，是由公法设定并依特许许可的方式从国家取得的使用权，权利行使附随公法上的义务以及需承担公法责任，是“公法上的物权”。[8]即使是将自然资源使用权作为普通民法物权对待的学者，也多承认自然资源使用权中的公权因素。譬如有学者就认为：“矿业权、水权和狩猎权等准物权的公权色彩强烈，每种准物权制度大多为行政法律制度、自然资源与环境保护法，还有若干刑罚规范。而欲理想地规制每种准物权问题，离开行政法律制度是不可想象的。”[9]因此，矿业权的取得和流转，更多不是由《物权法》所规定，而是由《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《探矿权采矿权转让管理办法》等规定。矿业权的公法色彩还强烈体现在《矿产资源法实施细则》在对探矿权、采矿权的定义中。其第6条第1款规定，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利；取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。第2款规定，采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利；取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。从上述字面意思不难看出，第一，矿业权的主体是单位或者个人；第二，矿业权的取得需要经过行政许可程序；第三，矿业权必须在相关许可证规定的范围内行使。

不言自明，矿业权的取得与行政许可（特许）是紧密关联的。行政主体颁发探矿许可证、采矿许可证，不是类似于颁发房屋所有权证的行政登记，也不是认可合同约定的权利义务行政确认，而是一种行政许可。将矿业权及相应的法律问题作为公法问题讨论，在制度构建上由公法设定和规范，更多是由于自然资源的全民性，关系到全体民众的生存与发展；同时，还关涉到生态与环境保护，关乎国家安全与国计民生。因此，较之私人权益的实现，其与社会公共利益的关联度更高，更需要公法的约束和限制。同时，相关市场主体在取得矿业权后，除享有依法实施勘查、开采矿产资源的权利以外，还同时负有诸项基于社会公共利益考虑的义务，[10]而此项义务也与纯粹民法上诚实信用和不违反公序良俗的要求不同，对相关义务违反的法律责任，也主要为公法上责任而非私法上责任。因此，矿业权人与主管行政机关之间因权利的授予（特定行为的许可）、变更、限制、延续、中止、撤销、撤回引发的争议，通常首先适用公法途径解决，[11]宜通过行政诉讼方式解决。

明确矿业权兼有私权性与公权性的特点，对于把握法律赋予矿业权效力的尺度，对其进行民法、行政法、自然资源与环境保护法、刑法等“综合调整”的合理配置，对于调整矿业权人的勘探或采矿行为，对于规范行政主管部门保护自然资源，管理准物权的运行等，都具有积极意义。[12]而区分矿业权的公法属性与私法属性的实践意义在于：公法权利与私法权利行使规则不同。私法权利行使遵循当事人的意思自治，通常不会附加公法上的义务的明确规定，公权力不得介人，亦不受限制；公法权利附载公法上的义务，权利行使受到主管行政机关的严格监管。

二、我国有关矿业权取得与流转的基本规定

矿业权的双重属性，决定了矿业权的取得和流转必须经过国家的许可（行政特许），矿业权的取得并不是以民事契约的成立生效为标志，而是以政府相关行政主管部门颁发相应的许可证为标志。《矿产资源法》第3条第3款规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。第4款规定，从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。第16条规定，开采特定矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证。《矿产资源法实施细则》第9条还规定，勘查矿产资源，应当按照国务院关于矿产资源勘查登记管理的规定，办理申请、审批和勘查登记。《探矿权采矿权转让管理办法》第3条进一步规定，除按照下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：（一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投人后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。（二）已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。第8条规定，探矿权人或者采矿权人在申请转让探矿权或者采矿权时，应当向审批管理机关提交下列资料：（一）转让申请书；（二）转让人与受让人签订的转让合同；（三）受让人资质条件的证明文件；（四）转让人具备本办法第5条或者第6条规定的转让条件的证明；（五）矿产资源勘查或者开采情况的报告；（六）审批管理机关要求提交的其他有关资料。国有矿山企业转让采矿权时，还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。《探矿权采矿权转让管理办法》第5条规定，转让探矿权应当具备下列条件：（一）自颁发勘查许可证之日起满2年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源；（二）完成规定的最低勘查投入；（三）探矿权属无争议；（四）按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；（五）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。正是为了整治矿业权转让之中的不规范现象，原国土资源部专门制定的《关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发[2009] 200号）第10条明确规定“以申请在先、招标、拍卖、挂牌方式取得的探矿权，探矿权人申请探矿权转让的，应持有探矿权满2年，或持有探矿权满1年且提交经评审备案的普查以上工作程度的地质报告，或经原登记管理机关组织审查并证实在勘查作业区内新发现可供进一步勘查或开采的矿产资源。以协议方式取得探矿权的，5年内不得转让。特殊情况确需转让的，按协议出让审批程序另行报批。转让国家出资勘查形成矿产地探矿权的，按照财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建[2006] 694号）和财政部、国土资源部《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建[2008]22号）等相关规定处置”。

由上述一系列有关矿业权转让的法律法规规章与规范性文件的规定可以看出，矿业权的取得与流转并不是普通的民事契约就能实现，也不是两个民事主体可以“私相授受”，而是受到国家的严格监管和主体限制，并且必须符合相应的条件与政策导向。

三、矿业权案件中行政权与司法权的边界

矿业权兼具私法和公法双重属性，对矿业权司法保护必须统筹私法意思自治和公法秩序双重考虑。矿业权的取得和实现是一系列行政程序积极运作的结果，既体现了私人财产性利益又体现了社会公共利益，宜统筹适用行政管理和私法自治双重手段，实现公法与私法的共治。[13]不论是在矿业权刑事案件、民事案件还是行政案件中，司法机关在对矿业权的取得、流转、抵押、中止和撤销上，既要坚持契约自治，监督合同当事人诚信守诺；又要支持政府部门依法依规监管，体现政策指引，以维护公共利益。《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》较好地融合了公法与私法精神。其既强调依法保护矿业权流转，维护市场秩序和交易安全；又强调保障矿产资源合理开发利用，促进资源节约与环境保护。该解释对矿业权转让合同效力、国土资源主管部门批准、转让人办理报批手续的协助义务、法律上或者事实上不具备履行条件的例外规定、转让人与受让人之间转让款与利息、已获得勘查资料、矿产品及收益的返还、以及按过错承担违约与赔偿损失的比例与分担原则等等问题，作了细致严密的规定。在现行《矿产资源法》架构体系下，解释较好地体现了私法自治和国家监管，整合了公法与私法的规定，也科学划分了矿业权纠纷中行政权与司法权的界限与分工。

事实上，行政权与司法权的关系，在行政审判中表现更加突出。作为专司监督行政权的行政审判，对司法权与行政权的关系，有着更加全面、准确的理解和认识。作为国家治理的不同方式，司法权与行政权既有合作，也有分工，且均应依法行使，严守分际，而不能互相“越界”、互相“替代”。行政权不应干涉司法权，司法同样不能“强行政之所难”，更不能要求行政机关违法。人民法院在裁判中，涉及到权利流转和行政机关许可的，宜提前征求并听取行政主管机关意见，至少要全面把握相关行政许可条件和拟接受权利人的资格资质；生效裁判需要行政机关协助执行的，行政机关仍宜依照行政实体法律予以审查、依法作出相应的行政行为。如《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》即规定，拍卖、变卖或者以矿业权折价抵债等方式实现抵押权，将涉及矿业权的转让，人民法院在作出上述处理前应就矿业权竞买人、受让人是否具备相应的资质条件进行审查。同理，司法裁判也不可能“强令”行政机关去违法行政，要求给不符合条件的主体予以许可或行政登记：比如，人民法院既不能要求不动产登记机构给违章建筑颁证，也不能要求车管所给尚在海关监管期的进口免税车辆过户，更不能以合同约定为由要求行政机关对不符合法律、行政法规规定的外国的公司（企业和其他经济组织以及个人）在中华人民共和国领域及管辖的其他海域颁发探矿许可证、采矿许可证。

在行政机关行使行政许可裁量权和依法对行政许可进行审查时，人民法院应当予以依法尊重，而不能“越俎代庖”，以体现司法谦抑，严守司法权的界限。在于学理诉商务部行政复议一案中，最高人民法院裁定认为：“人民法院判决及协助执行通知，仅系要求审批机关协助办理相应事项，并非要求审批机关批准股权变更申请。审批机关是否批准该股权变更申请，仍应根据有关法律、法规以及产业政策审查决定。”[14]

事实上，对同一个纠纷，行政机关可能存在多重解决途径，当事人也可能选择多种方式寻求救济。因此行政机关依照行政管理惯例选择相应不同的处理程序时，只要有利于纠纷的依法及时妥善解决，司法机关亦应予以尊重并保持司法谦抑。在方建通等诉衢州市人民政府等林业行政复议案中，最高人民法院裁定认为：“现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题……由于上述三种程序适用的条件和范围相互交叉，故在不考虑复议期限限制等原因外，并不存在法定的优先选择程序。但是，行政复议程序显然最为便捷、最易启动、也最容易达到相关证明标准，因而当事人会优先选择；权属争议处理程序则由于其最能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而有利于解决历史争议或者已经过了复议期限的相关争议；而更正登记程序除在解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议具备优势外，由其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性所决定，并不宜作为最佳的选择。正是基于三种行政程序关系的复杂性与优缺点，应当承认地方政府（不动产登记机构）对更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的建议权和决定权。人民法院对地方政府（不动产登记机构）结合争议具体情况和法律规定所作出的程序选择决定，应当予以充分尊重。”[15]

四、最高人民法院近年三起矿业权行政案件的裁判理念

正是由于矿业权的双重属性，除民事诉讼外，行政诉讼也是矿业权人维护合法权益的重要渠道，行政审判也依法审理了不少矿业权纠纷。过去两年，最高人民法院先后裁判的三起矿业权行政案件，较好回应了矿业权公法与私法双重属性，在保障矿业权人合法权益的同时，更加强化了对行政权力的监督。笔者所审理的这些典型裁判涉及采矿权招拍挂程序与矿业权合同关系、采矿许可证与林地许可证的关系、采矿许可证的复议撤销、煤炭企业兼并重组后采矿许可证的撤销与重新颁发等不同争议类型，充分体现了民事与行政交织的特性，矿业权分别在湖南郴州、浙江三门、陕西白水三地；所涉矿藏包括铅锌矿、凝灰岩矿、煤矿等；在相应的判决理由中，对矿业权的性质、矿业权争议的司法审查进路与责任承担等争议问题，均表达了较为清晰明确的裁判观点。

（一）在矿业权性质及取得方式问题上，强调“采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人多阶段、多步骤多个行为共同作用的结果”且“无许可则无矿权”。

（2018）最高法行再6号郴州饭垄堆矿业有限公司诉国土资源部行政复议案判决认为：“国家对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。根据《矿产资源开采登记管理办法》第6条、第13条之规定，通常情况下，采矿权的设立和取得，是行政机关与相对人多阶段、多步骤多个行为共同作用的结果：地质矿产行政主管部门确定采矿权类型与矿区范围，发布招标公告并根据择优原则确定中标人，中标人缴纳采矿权出让费用并签订出让合同，中标人取得相关行政机关的相关联行政许可，并取得相应年限的采矿许可证。其中，采矿许可证是地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权申请人颁发的、授予采矿权申请人行使开采矿产资源权利的法律凭证，无许可则无矿权。”[16]该案最终判决撤销北京市高级人民法院行政判决和北京市第一中级人民法院行政判决，撤销国土资源部作出的行政复议决定，并责令国土资源部重新就案涉采矿权登记发证行为作出行政复议决定。

（二）在对其设立的采矿权招拍挂出让程序中，国土资源管理部门有义务确保林业部门事后办理林地占用许可证；竞得人如在取得采矿权后因无法取得林地占用许可，则可以依《网上挂牌出让公告》和《出让竞买须知》及出让合同约定的违约条款要求国土资源管理部门承担责任；但不能在不符合条件的情况下主张先履行抗辩权。

（2017）最高法行监17号浙江新曙光建设有限公司诉三门县国土资源局矿业行政管理案裁定认为：“新曙光公司虽主张应先行办理林地征占用许可，但该行政许可并非三门国土局法定义务，也非相关约定义务，且办理相应林地征占用许可，依法是在签订合同并取得采矿许可之后，而非签订合同或者取得采矿许可之前。新曙光公司认为本案采矿权设立违法且无法办理林地占用审批手续的主张没有事实根据，也与相关林业主管部门最终书面意见不符。即便在日后履约过程中出现采矿权无法正常实现的情形，案涉成交确认书、采矿权有偿出让合同等均对合同约定不能成就以及违约责任和争议解决机制均进行了约定，新曙光公司在签订成交确认书之后，可以要求出让方就林地征占用审批问题进行澄清并作出说明；但在出让方要求其依法履行成交确认书所确定的义务，交纳相应款项并签订正式合同后，则应当先行履行相关义务，或者依法提起相应诉讼寻求救济，而不能自力救济。否则，新曙光公司应当承担相应的不利后果。”

该裁定书还再次重申了采矿许可证的重要性，而非矿藏名称的重要性。“本案所涉开采产品的确是建筑用石料（凝灰岩）。……。本案所涉凝灰岩属非金属矿产的一种，故案涉“开山采石”亦属于开采矿藏。“开山采石”与“开采矿藏”本身是否违法与其称谓并无必然联系，“开山采石”也可能是依法进行的，“开采矿藏”也可能是违法进行的，核心差异在于“采石”或者“采矿”是否依法取得相应行政许可。《国家级公益林管理办法》和《浙江省公益林管理办法》所禁止的“开山采石”行为，是禁止未经许可的采石采矿活动，而非禁止依法进行的采石采矿活动。新曙光公司认为案涉开山采石属于禁止性行为，于法无据。”[17]该案最终裁定驳回浙江新曙光建设有限公司的再审申请。

（三）在煤矿资源整合中，“既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任，也涉及民事法律责任”；政府与兼并主体在补偿问题上具有“共同但有区别的责任”；[18]政府部门不能推卸相应的补偿（赔偿）责任，而全部要求民事主体承担。

（2016）最高法行申3344号白水县杜康镇弘源煤业有限责任公司诉白水县人民政府要求支付补偿款案裁定认为：“煤矿资源整合是个多环节的综合过程，涉及多个行政主体，具有多阶段行政管理的特征；同时，既包括行政权的行使也包括民事主体协商，既有行政法律关系也有民事法律关系，既涉及行政法律责任，也涉及民事法律责任。本案烽源煤业整合弘源煤业并非平等主体间协商一致的企业兼并，而是政府行政命令下的煤炭资源整合。关闭弘源煤业并由烽源煤业整合弘源煤业，是省、市、县三级政府明确要求，并由省、市、县三级政府及其职能部门共同行使行政职权的结果。不仅如此，相关文件也将整合主体向被关闭矿井支付相应价款并由相关政府部门返还关闭矿井剩余采矿权价款，作为整合工作必不可分的一个组成部分。据此，在煤炭资源整合工作中，白水县政府既具有在省政府统一领导下具体实施的职权，亦对因此丧失采矿许可的企业负有保证解决补偿问题的职责。白水县政府认为补偿仅仅是整合企业与被整合企业之间的民事行为，其对有关补偿款确定和支付仅属行政指导，既不符合事实，也不符合法律与相关政策规定。”[19]该案最终裁定指令陕西省高级人民法院再审。

五、余论：《矿产资源法》修改的迫切性与重点问题

总而言之，在现行《矿产资源法》架构下，人民法院在审理矿业权案件中，必须坚持矿业权的双重属性，必须尊重国家对矿业权的审批与许可职权，尊重社会公共利益，而不能片面强调、夸大“契约自由”和私权利主体的“意思自治”。法官是法律的执行者，但法官不能“凭空造法”，更不能“违法司法”；法官在裁判中的“能动司法”也仍然要受限于法律精神和法条规定。

现行《矿产资源法》颁布于1986年，当时国家仍处于计划经济时期，立法不可避免地具有强烈的管制主义色彩。而唯一一次实质修改发生在22年前的1996年。显然，《矿产资源法》的很多规定，既无法适应市场经济建设需要，也无法适应法治国家、法治政府与法治社会一体建设的需要，亟待全面修订。上述三起典型行政案例所涉及矿产资源及国家所有权、矿业权审批权限、综合开采与利用、矿业权出让方式、采矿用地等问题，均需要立法进一步修订明确。但令人遗憾的是，从2003年《矿产资源法》启动第二轮修改以来，断断续续经历了近15个年头，由于“条条利益”和“条块利益”分歧，修改方向至今仍无法形成共识。立法滞后性和实践中的分歧，严重影响到矿业权的合理配置、权利人的平等保护、矿业权市场的有效运行以及生态环境的保护等，也给人民法院审理和统一裁判带来挑战。法律规定的不完善、不周密性，直接造成实践中对矿业权的法律性质、行政许可与矿业权取得的关系、行政行为对矿业权诉讼的拘束效力、矿业权司法保护的路径选择等重大问题认识不一。

《矿产资源法》迟迟得不到修改，造成矿产资源管理顶层设计和法律供给缺位，严重影响矿产资源管理的法治化建设，已经成为“自然资源法治”建设中的一块“短板”。正是由于顶层法律供给不够，矿产资源领域更多是依靠自然资源部、地方各级人民政府甚至是县级矿产资源主管部门的政策或者说“红头文件”进行管理。在规范矿业权的取得和流转方面，“依政（策）治矿”中有其积极一面，但不利之处也显而易见：即政策过于灵活，经常变化，“人去政息”现象突出。不少矿业管理政策和“红头文件”，实体规定不足，程序意识缺乏，许可条件不明，政府机关不诚信守诺现象突出，矿业权人合法权益得不到尊重现象严重，开采矿藏的短期行为突出，严重影响环境保护和生态文明建设。

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出要修订《矿产资源法》，并要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，明确自然资源资产所有者、监管者及其责任，完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准人管理。因此，无论从实施的年限，还是形势的需要，完善矿产资源管理制度，修改《矿产资源法》已经成为时代的必然选择。2017年5月25日，《矿产资源法》修改小组成立，标志着新一轮《矿产资源法》修改正式启动。[20]

就本文讨论的三起矿业权行政案件所涉法律问题而言，《矿产资源法》修改应考虑明确以下问题：一是需要理顺国家自然资源资产管理体制，注重产权制度设计，明确矿业权的双重属性及两者间关系，并明确国家作为自然资源所有权人与矿业权人间的权利义务边界；二是需要深化矿产资源有偿使用制度改革，建立科学合理的矿产资源税费制度，合理确定矿业权出让、转让价款确定方式、矿产资源税计税方式以及相关管理性规费收取和限制；二是需要完善矿产资源规划制度，强化矿产开发准入管理，从单纯的开采、销售矿产资源向矿产资源的综合开采与利用转化，切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念；四是应当优化探矿权和采矿权的流转条件，理顺矿业权审批制度和物权登记制度之间的关系，探索建立矿业权转让预审批制度，从而较好纤解私法契约自治与公法行政许可之间的张力。

【注释】

＊耿宝建，最高人民法院行政庭审判长，法学博士。

[1]崔建远：《准物权研究》，法律出版社2012年版，第248页。

[2]参见陈新民：《行政法学总论》，法律出版社2005年版，第123页

[3]《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第2条。

[4]《矿产资源法实施细则》第16条规定，探矿权人享有下列权利：（一）按照勘查许可证规定的区域、期限、工作对象进行勘查；（二）在勘查作业区及相邻区域架设供电、供水、通讯管线，但是不得影响或者损害原有的供电、供水设施和通讯管线；（三）在勘查作业区及相邻区域通行；（四）根据工程需要临时使用土地；（五）优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；（六）优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权；（七）自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，但是国务院规定由指定单位统一收购的矿产品除外。探矿权人行使前款所列权利时，有关法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，应当遵守有关法律、法规的规定。第30条规定，采矿权人享有下列权利：（一）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；（二）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；（三）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；（五）法律、法规规定的其他权利采矿权人行使前款所列权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。

[5]“经济部”：“水权法令通盘检讨与观念再造”，引自林柏平璋：“台湾水权及其法律性质之探讨—公水之特许使用”，转引自崔建远：《准物权研究》，法律出版社2012年版，第75页。

[6]王克稳：《行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究》，法律出版社2015年版，第111页。

[7]巩固：“自然资源国家所有权公权说”，载《法学研究》2013年第4期。

[8]同注[6]，第210页。

[9]同注[1]，第12页。

[10]《矿产资源法实施细则》第17条规定，探矿权人应当履行下列义务：（一）在规定的期限内开始施工，并在勘查许可证规定的期限内完成勘查工作；（二）向勘查登记管理机关报告开工等情况；（三）按照探矿工程设计施工，不得擅自进行采矿活动；（四）在查明主要矿种的同时，对共生、伴生矿产资源进行综合勘查、综合评价；（五）编写矿产资源勘查报告，提交有关部门审批；（六）按照国务院有关规定汇交矿产资源勘查成果档案资料；（七）遵守有关法律、法规关于劳动安全、土地复垦和环境保护的规定；（八）勘查作业完毕，及时封、填探矿作业遗留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隐患。第31条规定，采矿权人应当履行下列义务：（一）在批准的期限内进行矿山建设或者开采；（二）有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；（三）依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；（四）遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；（五）接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。

[11]如《矿产资源法实施条例》第23条规定，探矿权人之间对勘查范围发生争议时，由当事人协商解决；协商不成的，由勘查作业区所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门裁决；跨省、自治区、直辖市的勘查范围争议，当事人协商不成的，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决；协商不成的，由国务院地质矿产主管部门裁决；特定矿种的勘查范围争议，当事人协商不成的，由国务院授权的有关主管部门裁决。

[12]同注[9]，第75页。

[13]参见江必新：“矿业权法律关系中的国家干预和私人自治”，载《法学评论》2018年第1期。

[14]参见最高人民法院（2016）最高法行申1188号行政裁定书（该案的合议庭组成人员包括：审判长：耿宝建；审判员：李德申；代理审判员：周觅）。

[15]参见最高人民法院（2017 ）最高法行申8649号行政裁定书（该案的合议庭组成人员包括：审判长：王旭光；审判员：耿宝建；审判员：王展飞）。

[16]参见最高人民法院（2018）最高法行再6号行政判决书（该案的合议庭组成人员包括：审判长：江必新；审判员：黄永维；审判员：耿宝建）。

[17]参见最高人民法院（2017）最高法行监17号行政裁定书（该案的合议庭组成人员包括：审判长：耿宝建；审判员：白雅丽、王展飞）。

[18]“共同而有区别的责任”（Common but Differentiated Responsibilities），是1992年联合国环境与发展大会所确定的国际环境合作原则，国际社会在应对气候变化这一突出的全球性环境问题上，已将这一原则作为了法律框架和基础性机制。此处借用此责任原则，意在强调矿业权的双重属性与政府部门和民事主体具有有区别的权利义务，行政法权利义务与民法权利义务不能互相取代。

[19]参见最高人民法院（2016）最高法行申3344号行政裁定书（该案的合议庭组成人员包括：审判长：耿宝建；审判员：李德申、拳纬华）。

[20]张维宸：‘《矿产资源法》修改的重点内容与方向选择—基于《矿产资源法》修改重点内容调查表的分析”，载《中国矿业大学学报（社会科学版）》2017年第6期。