标题：环境保护税实施两周年评估和制度完善建议

单位：中国财政科学研究院

刊期：《财政科学》2020年第11期

内容提要

环境保护税作为现代环境治理的重要经济政策工具，应在打赢污染防治攻坚战和推动生态环境质量持续好转的重点任务上发挥重要作用。本报告对环境保护税两年来的实施情况和效果进行了初步评估。总体来看，2018年以来环境保护税实施较为平稳，实现了从排污费到环境保护税的制度转换，收入稳步增长，税收约束和激励作用逐步显现，基本取得了预期效果。但是，当前环境保护税在征收范围、税率水平和结构、税收优惠、纳税主体认定、征管机制、技术保障、部门协作机制等方面仍存在不少问题，本报告对此提出了相应的政策建议，包括：尽快将VOCs排放纳入征收范围；取消对污水集中处理场所达标排放免税政策，改为适用统一的优惠政策；逐步提高法定税率水平，设定多档优惠税率档次；完善固体废物排放的制度规定和征管机制；明确建筑扬尘环境保护税征收对象认定和征管要求；完善污染物排放量监测体系，提高监测数据质量；进一步强化部门协作机制。

关键词：环境保护税 政策评估 制度完善

文章思维导图

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精彩内容摘编

环境保护税实施的基本情况和成效

总体来看，2018年以来环境保护税实施较为平稳，实现了从排污费到环境保护税的制度转换，收入稳步增长，税收约束和激励作用逐步显现，基本取得了预期效果。

（一）排污费改税平稳过渡，初步构建了环境保护税制度框架和征管机制

环境保护税脱胎于排污收费制度。为了确保排污费改税的顺利实现，环境保护税的制度设计总体上保留了原来排污费的制度框架和内容，并根据实际需求在征收范围、税率和税收优惠等方面做了一些改革和调整。比如，大气污染物和水污染物的适用税额上，环境保护税法中规定了幅度税率，由各地在幅度范围内自行制定。而地方在税额确定上总体遵循了税费负担平移的原则，各地最终确定的适用税额基本与原排污费征收标准接近。税费负担的平稳过渡，有助于稳定纳税人预期。与此同时，税务部门和生态环境部门建立联合工作机制，制定了一系列具有可操作性的配套制度和政策，环境保护税征管机制日益健全。各地税务部门和生态环境部门通力合作，协调配合机制不断完善。总体来看，“企业申报、税务征收、环保协作、信息共享”的征管模式基本运行良好，促进了税费制度的平稳转换和环境保护税的落地实施。

（二）环境保护税收入稳步增长，基本符合预期

1.总体收入规模

财政部发布的《2018年财政收支情况》显示，2018年环境保护税收入共计151亿元。考虑到环境保护税实行按季申报缴纳的做法，因此这一数据实际仅为2018年前三季度的入库数。再加上2019年3月份公布的1-2月份环境保护税收入58亿元（这一数值应为2018年第四季度入库数），可知2018年度实际发生的环境保护税收入合计为209亿元。与2015年全国排污费收入178亿元相比，增长17.4%。同样的，可以计算出2019年度实际发生的环境保护税收入为211亿元。从2018年第一季度至2019年第四季度入库数来看，各个季度的环境保护税收入大致在50亿元左右。可以说，这一收入数额基本实现了排污费改税的要求，同时也保证了环境保护税未来的收入增长潜力。

表2 2018-2019年环境保护税收入分季度数

单位：亿元

数据来源：根据财政部公布的每月财政收支情况计算而得

2.税收收入结构

以2018年环境保护税收入数据为例，当年实际征收税款151.4亿元，其中，对大气污染物征税136亿元，占比89.8%，其中二氧化硫（26.2亿元）、氮氧化物（59.8亿元）、一般性粉尘（38.9亿元）合计占大气污染物应纳税额的91.8%；对水污染物征税11.4亿元，占比7.5%；对固体废物和噪声征税3.9亿元，占比2.6%。各类应税污染物比重与排污费收入结构大致保持一致。

表3 2018年环境保护税收入分税目情况

数据来源：《中国税务年鉴(2019)》

3. 税收地区结构

从分省区市情况来看，环境保护税收入主要来自于江苏（2018年21.5亿元，2019年35.9亿元）、河北（2018年17.6亿元，2019年27.3亿元）、山东（2018年14.0亿元，2019年19.4亿元）、山西（2018年11.3亿元，2019年14.2亿元）等工业和能源大省，税收与税源基本对等。从预算执行情况来看，2018年各省预算完成度不太理想，特别是各省之间偏离较大。部分省区市预算完成度在90%及以上，如黑龙江（523%）、贵州（167%）、青岛（144%）、内蒙古（117%）、山西（94%）、山东（93%）、上海（90%）和北京（90%）等地，也有部分省区市的预算完成度在50%及以下。这是因为环境保护税是新税种，预算编制较为困难，且2018年只有三个季度的征收数，由此造成了预算数与执行数偏离较大。2019年的预算执行情况则较为良好，各省区市在编制预算时主要以上年度的决算数为依据，适度考虑税基增长情况后确定预算目标，最终执行情况基本符合预期，各省区市的预算完成度均超过80%。

表4 2018年各省区市环境保护税收入预算和执行情况

资料来源：2018年执行数来自《中国税务年鉴(2019)》，其他数据来自各省市区2018-2020年财政决算报告和预算草案

（三）税收约束和激励作用逐步显现，企业治污减排意识不断增强

与财政收入意义相比，环境保护税的环保意义和社会意义更为重要。也就是说，开征环境保护税的目的并不是在短期内获得大量财政收入，而是要通过税收法律的规范性和强制力，调节企业的污染行为，减少污染排放。

环境保护税发挥调节作用主要通过两个机制。一是负向约束机制。税额与排放当量或排放量直接挂钩，多排放多缴税。排放的污染物危害性越大，税负越重，如在大气污染物中，排放等量但危害性更高的“甲醛”应缴税额是普通“烟尘”的24倍。环境容量越小环保压力越大的地区，制定的税额标准一般越高。如北京市对大气污染物和水污染物的税额标准按最高限确定。二是正向激励机制。为了进一步激励企业增加治污投资，减少污染排放，在环境保护税法中除了约束性条款之外，还进一步规定了对纳税人低于污染物排放标准30%或50%排放应税大气或水污染物给予分别减按75%或50%征收的优惠政策。从2018年前三季度环境保护税申报数据来看，全国共有76.4万户次纳税人顺利完成税款申报，累计申报税额218.4亿元，其中减免税额达68.6亿元，实际征收税款149.8亿元，减免税额占整个环保税申报应纳税额的比重接近三分之一。

随着环境保护税的正向激励作用和负面约束作用的有效发挥，其鼓励节能减排、促进生态环境改善的改革效益已经逐步显现。

从微观效应来看，排污企业的环保意识大大增强，治污减排的投入力度不断加大。为了避免污染排放导致税收负担加重，也为了享受更多的税收减免，诸多企业特别是高污染行业企业纷纷加大环保设施投入，主动进行设备更新和技术改造，虽然短期内付出了投资成本，但却取得了污染排放减少和税负降低的长期收益。如攀钢集团攀枝花钢钒有限公司2018-2019年两年间共投入了约8.1亿元资金对系统进行优化改造和升级。再如江苏某钢铁企业每月产生大约30万吨冶炼废渣，在面临巨额固体废物环保税的压力下，企业于2018年投资近3.75亿元引进国内最大的冶炼渣立磨设备，对冶炼废渣综合利用，不仅降低了固废排放，每月能节省750万元的环保税，还能额外增加7000万元的经济收益。类似的案例不胜枚举。

从宏观效应来看，环境保护税开征后，加之我国产业结构进一步优化、环境治理力度加大、环保监管日益常态化等多种因素共同起效，减排效应不断体现，全国污染物的排放量呈现明显减低态势。2018年第一季度的环境保护税纳税人申报数据显示，全国主要应税大气污染物和水污染物排放量较去年同期均呈现下降趋势，特别是二氧化硫、氮氧化物等主要大气污染物和化学需氧量、氨氮等主要水污染物排放量下降比较多。据生态环境部发布的一份调查报告显示，2018年，京津冀地区二氧化硫排放量同比下降了2.2万吨，降幅达22.7%；氮氧化物排放量同比下降了3.5万吨，降幅为13.1%。江苏省生态环境厅提供的数据显示，2018年全省PM2.5浓度为48微克/立方米，国考断面水质好于Ⅲ类的比例为68.3%，劣于Ⅴ类的比例为1%，超额完成国家约束性指标任务。吉林省的数据显示，2018年吉林省环境空气质量状况持续改善，空气质量优良天气90.3%，同比提高了7个百分点；PM2.5年平均为每立方米32微克，同比下降20%；二氧化硫年平均浓度为每立方米14微克，同比下降30%。四川省2018年全省可吸入颗粒物（PM10）平均浓度同比下降7.5%；PM2.5平均浓度同比下降10.6%；全省优良天数率84.8%，同比提高了2.6个百分点；全省地表水水质优良断面同比上升14.9%。

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