湖南省工商行政管理局公章名称(湖南省扶贫手册的公章图片)

湖南汉业房地产开发有限公司（下称汉业公司）系房地产开发经营企业，后经增资扩股，股东变更为香港公司新时代投资有限公司、自然人股东周某春。2012年，因争夺公司的控制权，原始股东、现股东、董事等先后提起了证照返还、行政、损害公司利益责任、公司解散等诉讼，案件从基层法院打到最高人民法院，过程旷日持久，情节跌宕起伏，涉及大量实体和程序法律问题。现根据公开的裁判文书和网络公开材料，对该案例进行整理分析，评述公司控制权之争所涉法律问题，供学习交流。

一、案情时间轴

2010年5月4日，新时代公司召开董事会会议，指令并委派李某慰担任汉业公司的董事长及法定代表人。

2011年12月29日，经湖南省工商行政管理局登记备案，汉业公司的法定代表人由范某汉变更为李某慰。汉业公司成立至今，汉业公司原有印章、证照、财务资料仍一直保管在周某春、范某汉处。汉业公司多次出函要求周某春、范某汉返还该公司印章、证照等，但周某春、范某汉一直未予返还。周某春、范某汉主张其对汉业公司印章、证照享有合法的持有使用权。新时代公司与周某春并未对汉业公司印章、证照由谁保管控制问题作出明确有效的约定。

2012年，为经营管理的需要，汉业公司经长沙市公安局印章治安管理中心备案登记重新刻制了新的公司印章，包括汉业公司公章、合同专用章、发票专用章、法定代表人李某慰名章共四枚。

2012年7月，周某春以汉业公司旧公章、合同专用章、发票专用章一直由其保管并未遗失为由，请求印章管理中心对以上新印章备案行为予以撤销，并将上述汉业公司印章收缴销毁。

2012年7月19日，长沙市公安局治安管理支队作出《关于撤销印章备案的通知》。汉业公司不服，向长沙市公安局申请行政复议。

2012年8月13日，汉业公司提起民事诉讼，要求判令周某春、范某汉向汉业公司返还已经作废的汉业公司印章、证照、财务资料，并停止侵权、公开道歉、赔偿损失等，长沙市中级人民法院立案受理。

2012年9月25日，长沙市公安局作出2012年第30号《行政复议决定书》，维持前述印章备查案的《撤销通知》。

2012年10月18日，汉业公司向长沙市芙蓉区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销治安支队作出的《撤销通知》。

至此，渡过2002年至2010年平稳期后，汉业公司因董事长和法定代表人的变更，各方开始争夺公司的控制权，首先争夺的就是公司的印章和证照。

二、历时四年的撤销印章备案之行政诉讼

1、汉业公司第一次提起行政诉讼

2012年8月13日，汉业公司率先发起民事诉讼，要求返还印章、证照、财务资料等。但因公安机关作出《撤销印章备案的通知》，并复议维持了该决定，导致汉业公司提起了行政诉讼。法院对前述民事案件作出中止诉讼的裁定。

2012年7月19日，长沙市公安局印章治安管理中心（下称印章管理中心）作出《撤销印章备案的通知》（下称《撤销通知》），认为汉业公司采取虚构印章遗失事实的方式重新刻制新印章，违反了印章管理规定，决定撤销汉业公司新刻制的行政公章（编号4301210080115）、合同专用章（编号4301210080117）发票专用章（编号4301210080121）等三枚印章的备案，并要求汉业公司将上述印章于2012年7月19日交回印章管理中心销毁。

原告汉业公司诉称：1、治安支队作出的《撤销通知》并非公安机关内部纠错作为，而是对汉业公司作出的具体行政行为，汉业公司就此提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。2、印章管理中心属于治安支队的内设机构，无权以自己的名义对外作出行政决定，其作出的《撤销通知》依法应为无效。3、印章管理中心在作出行政决定过程中没有履行法定程序，剥夺了汉业公司的合法权利，其作出的《撤销通知》依法应当撤销。4、印章管理中心作出的行政决定的形式不当，《撤销通知》的内容不符合《湖南省行政程序规定》第77条的规定。5、印章管理中心决定撤销汉业公司新印章备案，并将新印章交回销毁没有法律依据，其作出的《撤销通知》应为无效。请求依法撤销治安支队作出的《撤销通知》。

被告治安支队辩称：1、根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》、《印铸刻字业暂行管理规则》的规定，对印章刻制核准备案是公安机关的法定职责。2、本案原告采用虚构印章遗失事实的方式重新刻制第二套汉业公司印章违反了印章管理的相关规定。3、治安支队自我纠错，撤销对汉业公司第二套印章的备案系公安机关内部的执法监督行为，合情、合理、合法。请求法院维持公安机关作出的《撤销通知》。

第三人新时代公司述称：根据相关规定，公安机关有权对印章刻制行业进行管理，但印章的使用属于公司内部治理的范畴，印章的本质是公司传达意思表示的载体。公安机关在印章管理方面是管理和备案，职能的性质是提供服务。治安支队片面听取一方股东的意见，没有对哪套印章才能代表汉业公司意志进行审查，没有询问汉业公司法定代表人的意见，草率地作出撤销汉业公司已合法备案的第二套印章的《撤销通知》明显违法，请求法院予以撤销。

第三人周某春述称：根据汉业公司章程及补充协议，汉业公司印章由周某春保管和使用，现汉业公司法定代表人在未取得汉业公司董事会授权的情况下，捏造汉业公司印章遗失的事实，并伪造相关文件，刻制新印章并进行备案，侵犯了汉业公司股东周某春的利益。同时，汉业公司于2012年11月20日经营期限届满，现汉业公司法定代表人是否有权代表汉业公司提起行政诉讼存在法律阻碍。周某春认为，取得汉业公司印章的唯一合法途径就是重新召开符合条件的董事会。周某春的其它意见与治安支队答辩意见一致。

经审理查明：2002年11月12日汉业公司成立，至本案诉讼时，汉业公司股东为新时代公司、周某春，法定代表人为李某慰。2009年1月13日，汉业公司以以旧换新的方式，在长沙市科新印章厂刻制了一套汉业公司的行政、合同、业务、发票、专用印章，并取得了印章管理中心编号为200901130002的《标准编码印章准刻证》。2012年4月6日，长沙晚报刊登汉业公司遗失声明，声明汉业公司公章、合同专用章、发票专用章因遗失作废。当日，汉业公司法定代表人李某慰委托汉业公司员工李鹏持相关材料，向公安机关指定的印章刻制单位长沙市海川印章有限公司提出申请，以原有印章遗失为由，申请重新刻制汉业公司印章一套。印章管理中心经审核后作出编号为201204060004（1）和编号为201204060004（2）的《标准编码印章准刻证》，准许长沙市海川印章有限公司刻制汉业公司单位专用章、合同专用章、税务专用章、法定代表专用章各一枚。随后，长沙市海川印章有限公司将上述刻制好的印章交与汉业公司经办人李鹏。2012年7月2日，汉业公司股东周某春持加盖汉业公司印章的《关于申请撤销湖南汉业房地产开发有限公司印章备案的报告》向治安支队报告称：有人捏造汉业公司印章证照遗失事实，在长沙晚报刊登与事实明显不符的“遗失声明”，利用该“遗失声明”违规刻制了标有“湖南汉业房地产开发有限公司”“湖南汉业房地产开发有限公司发票专用章”字样的印章，通过蒙骗印章备案机关的手段对上述印章进行了备案，鉴于汉业公司印章由周某春保管，从未遗失，请求治安支队依法对以上两枚印章备案行为予以撤销，并将上述汉业公司印章收缴销毁。周某春同时向治安支队提交了《湖南汉业房地产公司标准码印章确认函》、《中外合资经营合同》、《湖南汉业房地产开发有限公司章程补充决议》、2012年6月26日刊登在长沙晚报的更正公告等材料。治安支队经审核后，于2012年7月19日以印章管理中心的名义作出《撤销通知》。汉业公司对印章管理中心作出的《撤销通知》不服，向长沙市公安局申请行政复议。2012年9月25日，长沙市公安局作出2012年第30号《行政复议决定书》，维持印章管理中心作出的《撤销通知》。汉业公司不服，诉至本院。

另查明：新时代公司于2001年5月11日在中华人民共和国香港特别行政区注册成立，该公司现任法定代表人为李某慰。治安支队系长沙市公安局内设机构，印章管理中心不是长沙市公安局内设机构或派出机构。治安支队未提交印章管理中心系其内设机构的相关证据。

一审法院认为：本案所涉公安机关印章备案，系公安机关为加强社会治安，保障印铸刻字业的合法经营，防范不法分子伪造假冒印章，公安机关根据公安部《印铸刻字业暂行管理规则》第六条的规定，要求经营印铸刻字业的企业，须将拟刻印章底样及委托刻制印章单位的相关证明文件，报送当地公安机关核准备案，以备查验。公安机关印章备案行为的行政相对人是印章刻制企业，而不是印章使用单位。根据2004年10月1日实施的《中华人民共和国国务院第412号令》（注：《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》）的规定，公安机关对印章备案不属于应保留的公安机关行政许可范围，此后相关法律、行政法规及规章均未有公安机关印章备案行为的相关规定。公司印章的实质是法人意思表示的载体，代表法人行使法定主体行为，公司印章的保管、使用应由公司内部组织机构根据《中华人民共和国公司法》及公司章程的规定自主决定。汉业公司不是公安机关印章备案行为的相对人，公安机关对汉业公司印章备案及撤销汉业公司印章备案的《撤销通知》，对印章使用单位汉业公司的权利义务并不产生实际的影响。综上，本案原告汉业公司不是印章备案行为的行政相对人，公安机关对汉业公司的印章备案及撤销汉业公司印章备案的《撤销通知》对汉业公司的权利义务均不产生实际影响，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利、义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回原告的起诉。综上，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告湖南汉业房地产开发有限公司的起诉。

汉业公司不服一审裁判，向长沙中院提起上诉。

2、汉业公司不服一审驳回起诉裁定，提起上诉。

长沙中院经审理，另查明，长沙中院（2012）长中民四初字第0590号，汉业公司诉周某春、范某汉损害公司利益责任纠纷一案，因周某春、范某汉提出汉业公司使用的公章已被治安支队印章管理中心撤销，本院认为汉业公司就撤销印章治安管理行政行为提起了行政诉讼，行政案件的处理结果与该案有直接关系，故裁定中止对该损害公司利益责任纠纷一案的审理。

长沙中院认为，汉业公司依法成立，汉业公司经治安支队印章管理中心核发《标准编码印章准刻证》后刻制的标准印章，只能由汉业公司自主决定印章的启用或废止，不受其他任何机关或他人的干涉。

治安支队印章管理中心根据公安部《印铸刻字业暂行管理规则》的相关规定，要求经营刻字业的企业将拟刻印章底样及委托刻制印章单位的相关证明文件报送备案，该备案行为的行政相对人是印章刻制企业，对印章使用单位的权利义务不产生实际影响。

本案原审第三人周某春，持加盖汉业公司作废印章的申请书，要求治安支队印章管理中心撤销汉业公司重新刻制的印章备案并收缴销毁印章，既不是汉业公司的行为，也不属于治安支队印章管理中心的职责范围。治安支队印章管理中心向汉业公司下达《关于撤销印章备案的通知》，且要求汉业公司缴销企业自主决定使用的印章，汉业公司是该具体行政行为唯一的相对人，该具体行政行为对汉业公司的权利义务造成直接影响。原审认为治安支队印章管理中心向汉业公司下达《关于撤销印章备案的通知》对汉业公司的权利义务不产生实际影响，并裁定驳回汉业公司的起诉，显属错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销长沙市芙蓉区人民法院（2012）芙行初字第115号行政裁定；二、指令长沙市芙蓉区人民法院对本案进行审理。

3、长沙中院撤销原裁定，指令芙蓉区法院审理。

长沙市芙蓉区人民法院根据长沙中院的裁定，对本案进行审理。

一审法院经审理查明：汉业公司于2002年11月12日成立。2009年1月13日，汉业公司申请更换印章，在长沙市科新印章厂刻制了一套汉业公司的行政、合同、业务、发票专用印章，并取得了印章管理中心编号为200901130002的《标准编码印章准刻证》。2012年4月，汉业公司在长沙晚报刊登遗失声明，声明汉业公司公章、合同专用章、发票专用章因遗失作废。经印章管理中心审核，汉业公司取得《标准编码印章准刻证》，由长沙市海川印章有限公司重新刻制某某公司公章（编号4301210080115）、合同专用章（编号4301210080117）、发票专用章（编号43012100801121）、法定代表人李某慰名章共四枚。2012年7月，汉业公司股东周某春以汉业公司旧公章、合同专用章、发票专用章一直由其保管并未遗失为由，请求印章管理中心依法对以上两枚印章备案行为予以撤销，并将上述汉业公司印章收缴销毁。治安支队经审核后，于2012年7月19日作出《撤销通知》。汉业公司对印章管理中心作出的《撤销通知》不服，向长沙市公安局申请行政复议。2012年9月25日，长沙市公安局作出2012年第30号《行政复议决定书》，维持印章管理中心作出的《撤销通知》。汉业公司不服，诉至本院。

另查明：新时代公司于2001年5月11日在中华人民共和国香港特别行政区注册成立，该公司现任法定代表人为李某慰，新时代公司系汉业公司股东。治安支队系长沙市公安局内设机构，印章管理中心不是长沙市公安局内设机构或派出机构。

一审法院认为：汉业公司依法成立，汉业公司经印章管理中心核发《标准编码印章准刻证》后刻制的标准印章，只能由汉业公司自主决定印章的启用或废止，不受其他任何机关或他人的干涉。印章管理中心根据公安部《印铸刻字业暂行管理规则》的有关规定，要求经营刻字业的企业将拟刻印章底样及委托刻制印章单位的相关证明文件报送备案，该备案行为的行政相对人是印章刻制企业，对印章使用单位的权利义务不产生实际影响。故汉业公司新刻制印章的备案行为对汉业公司的权利义务不产生实际影响。

参照湖南省人民政府湘政发（2001）26号《湖南省国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理规定》，“企业、社会团体印章的刻制管理和缴销，按公安部门会同有关部门制定的规定处理”。印章管理中心在关于企业印章的刻制管理和缴销并无其他规定的情形下，参照《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条第一项“对公安机关及其人民警察不合法、不适当的执法活动，分别作出如下处理：（一）对错误的处理或者决定予以撤销或者变更”的规定，认为汉业公司采取虚构印章遗失事实的方式重新刻制新印章，作出《撤销通知》并无不妥，依法应予维持。

印章管理中心作出的《撤销通知》对汉业公司新刻制的三枚印章备案予以撤销，并非对汉业公司印章备案的实体权利的否定，汉业公司可以选择采用以前刻制的印章或另行依法重新申请印章备案，行政机关应当依照相关法律规定维护企业印章备案的正当权利。至于汉业公司内部股东民事权利的纠纷，应当通过民事途径解决。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回湖南某某房地产开发有限公司的诉讼请求。

4、汉业公司不服一审判决，提起上诉。

汉业公司不服（2012）芙行初字第115号行政判决，向长沙中院提起上诉。

二审法院认为，本案审查的是被上诉人治安支队作出的《关于撤销印章备案的通知》的合法性。

根据《湖南省行政程序规定》第十九条第四款的规定：“行政机关的内设机构和派出机构对外行使行政职权时，应当以其隶属的行政机关的名义作出行政决定，由此所产生的后果由行政机关承担法律责任。法律、法规另有规定的除外”。故长沙市公安局印章治安管理中心以其自己的名义作出撤销决定，没有法律依据。

根据《湖南省行政程序规定》第六十二条的规定：“行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。行政执法的告知应当采用书面形式。情况紧急时，可以采用口头等其他方式。但法律、法规、规章规定必须采取书面形式告知的除外”。被上诉人在作出《关于撤销印章备案的通知》之前，应当依法书面告知上诉人、利害关系人相关的撤销事实、理由、依据、法定权利和义务。可被上诉人并没有按照法律规定的程序履行书面告知义务，程序违法。

综上，被上诉人治安支队作出的《关于撤销印章备案的通知》，违反法定程序。原审法院参照《公安机关内部执法监督工作规定》，认为汉业公司采取虚构印章遗失事实的方式重新刻制新印章，作出《撤销通知》并无不妥，判决驳回上诉人的诉讼请求，系适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉理由成立，其上诉请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下：一、撤销长沙市芙蓉区人民法院（2012）芙行初字第115号行政判决；二、撤销被上诉人长沙市公安局治安管理支队作出的《关于撤销印章备案的通知》。

三、裁判要义与分析

汉业公司提起民事诉讼，要求周某春、范某汉返还证照，本是正常的证照返还之诉。但因周某春、范某汉向公安部门的复议，引发了是否应当撤销备案的行政诉讼。法院中止了证照返还民事诉讼，开启漫长的行政诉讼。

1、关于第一次行政诉讼

法院认为，公安机关印章备案行为的行政相对人是印章刻制企业，而不是印章使用单位，故公安机关《撤销通知》对印章使用单位汉业公司的权利义务并不产生实际的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法裁定驳回起诉。

关于对备案行为的约束对象为印章刻制企业的阐述，裁判作了详细的论述，但《撤销通知》的内容并非仅仅是撤销备案，而且还包括要求汉业公司将上述印章交回印章管理中心销毁。应当认为，上交印章的要求与汉业公司的利益直接相关。

2、关于第二次行政诉讼

二审法院认为，治安支队印章管理中心向汉业公司下达《关于撤销印章备案的通知》，且要求汉业公司缴销企业自主决定使用的印章，汉业公司是该具体行政行为唯一的相对人，该具体行政行为对汉业公司的权利义务造成直接影响，故将案件发回重审。正如上文所述，该《撤销通知》是发布给汉业公司的，且要求汉业公司缴销印章，这直接关系汉业公司利益。

3、关于第三次行政诉讼

案件发回重审后，一审法院进行了实体审理后认为，撤销备案是公安机关参照《公安机关内部执法监督工作规定》规定的一种类似自我纠错行为，印章管理中心作出的《撤销通知》对汉业公司新刻制的三枚印章备案予以撤销，并非对汉业公司印章备案的实体权利的否定，汉业公司可以选择采用以前刻制的印章或另行依法重新申请印章备案，行政机关应当依照相关法律规定维护企业印章备案的正当权利。

该观点认为撤销备案不影响实体权利，这实际上混淆了撤销备案与《撤销备案通知》内容的关系。撤销印章的备案，法律后果是该印章未备案。而《撤销备案通知》的内容，一方面是将撤销备案这一行政行为告知汉业公司，另一方面是要求汉业公司上缴印章。法院提示了“汉业公司可以选择采用以前刻制的印章或另行依法重新申请印章备案”，详细阐述了备案行为，但回避了“上缴印章”这个重要内容。故，以不影响实体权利而驳回诉请。

4、关于第四次行政诉讼

法院从《撤销备案通知》的合法性入手，认为长沙市公安局印章治安管理中心以其自己的名义作出撤销决定，没有法律依据，被上诉人并没有按照法律规定的程序履行书面告知义务，程序违法，判决撤销《撤销备案通知》。

可见，法院不再纠缠于撤销备案是否影响实体权利，而直接从行政行为违法的角度判决撤销《撤销备案通知》。

四、公司控制权之印章争夺的启示

印章的争夺是控制权争夺的一种常见情形。本案汉业公司的大股东占有多数董事席位，经召开董事会，变更了董事长及法定代表人，形式上控制了汉业公司，但小股东周汉春持有一个董事席位，却客观上控制了证照，认为有权持有证照，不愿意交付给大股东。双方本可通过民事诉讼要求返还证照，因行政诉讼的介入，导致各方陷入四年多的行政诉讼之中。从本案的阶段性诉讼看，有如下启示。

1、小股东如果要求控制公司印章，应当提前做好制度设计。汉业公司最初由两位自然人股东设立，后引入外资后，外资方成为大股东且占有4个董事席位，小股东仅占有1个董事席位。在2004年至2010年董事会更换董事长及法定代表人之前，公司实际上均由小股东控制。后大股东根据章程依法取得公司控制权，进而主张要求持有印章。小股东如果想避免前述情形，应当提前在增资扩股前，就公司印章的持有作出安排，并写入章程，且对章程之修改权限进行限定。据此，小股东可依法持有印章，并在争夺控制权限时具有有利地位。

2、投资方如果系大股东，应当提前作好制度安排。投资方如果系公司的控股股东，应当及时召开董事会，变更董事长、法定代表人，形式上取得控制权，并逐步做好财务账号、印章、证照等交接。

2、大股东虚假挂失后申请印章并取得备案，可能会陷入长期的行政诉讼之中，不利于取得控制权的争夺。本案如果不涉及虚假挂失，则不会涉入行政诉讼，证照返还之诉的进程反而会更快。

4、印章并不必然具有代表公司意思的法律效果。合法的印章是公司人格的象征，公司使用印章，具有证明和确定其主体资格的法律效果。在公司控制权出现争议时，公司控制权的核心不必然是印章，而是公司的权力机构和决策权由谁掌控。印章是公司意志的载体，但印章持有人如果并不能代表公司意志时，印章将不能代表公司意志。谁享有公司合法的控制权，核心在于谁有权作出合法的决策、决议。