新中国70年税制税种改革历程，今天的18个税种是怎么来的（上篇）

2022年04月08日

自1949年10月1日中华人民共和国成立以来，中国税制改革的发展大致上经历了两个历史时期：第一个时期是新中国成立至1978年中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开以前的29年，即计划经济时期，这是新中国成立以后税制建设起步和曲折发展的时期。第二个时期是1978年中共十一届三中全会召开以来的41年，即改革开放时期，这是中国税制改革随着改革开放逐步展开和深化的时期，初步建立了适应社会主义市场经济体制和新时代需要的新税制。

在上述两个历史时期内，中国税制先后经历了五次重大改革：第一次是1950年，在清理国民党政府税制和总结革命根据地税制建设经验的基础上，建立了新中国的税制。第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革以后的新形势。第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国营企业“利改税”和全面改革税制，以适应发展有计划的社会主义商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革税制，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。

伴随着波澜壮阔的税制改革，中国税种的数量也发生了波浪起伏的变化。1950年统一设立14个税种，1973年税制改革后成为13个税种。经过工商税制改革以及同一时期的“利改税”，1991年我国的税制包含了37个税种。1994年税制改革主体工程完成后，共有25个税种，之后继续完善税制，至2013年时设有18个税种，2016年营改增，2018年开征环境保护税，至今有18个税种。

1968年，南京长江大桥建成通车。 CFP 图

改革开放以前的税制税种状况

（1949年～1978年）

1. 自1949年新中国成立至1978年的29年间，中国税制建设的发展历程十分坎坷。

新中国诞生以后，立即着手建立新税制。1950年1月30日，中央人民政府政务院公布《关于统一全国税政的决定》，附发《全国税政实施要则》，规定全国统一设立14个税种，即货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。其他税种一般由省、市或者大行政区根据习惯拟定办法，报经大行政区或者中央批准以后征收（当时主要有农业税、牧业税和契税，其中牧业税始终没有全国统一立法。此外，属于中央税的船舶吨税的征收办法由财政部、海关总署制定）。当时的税收法规，以政务院发布的暂行条例等为主。

在执行中，税制作了一些调整。例如，先后增加契税、船舶吨税和文化娱乐税为全国性税种，其中契税自20世纪50年代中期以后基本停征；将房产税和地产税合并为城市房地产税；将特种消费行为税改为文化娱乐税（1956年由全国人民代表大会常务委员会立法），部分税目并入工商业税；将使用牌照税确定为车船使用牌照税；试行商品流通税；将交易税确定为牲畜交易税，但是没有全国统一立法；薪给报酬所得税、遗产税始终没有开征。

【小结】总的来看，自1950年至1957年，中国根据当时的政治、经济状况，在原有税制的基础上，建立了一套以多种税、多次征为特征的复合税制。这套新税制的建立和实施，对于保障财政收入，稳定经济，保证革命战争的胜利，实现全国财政经济状况的根本好转，促进国民经济的恢复和发展，配合农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，建立、巩固和发展社会主义经济制度，发挥了重要的作用。

20世纪50年代，北京商业街上的中国人民银行。 CFP 图

2.1958年，中国实施了新中国成立以后的第二次大规模税制改革，其主要内容是简化税制，试行工商统一税，建立全国统一的农业税制度，全国人民代表大会常务委员会通过了关于工商统一税、农业税的立法。至此，中国的税制设有14种税，即工商统一税、盐税、关税、工商所得税、利息所得税（1959年停征）、城市房地产税、契税、车船使用牌照税、船舶吨税、屠宰税、牲畜交易税、文化娱乐税（1966年停征）、农业税和牧业税。

1962年，为了配合加强集贸市场管理，开征了集市交易税，1966年以后基本停征。

1973年，中国实施了新中国成立以来的第三次大规模税制改革，其主要内容是简化税制，试行工商税。至此，中国的税制设有13个税种，即工商税、工商统一税（工商税开征以后此税基本停征）、关税、工商所得税、城市房地产税、契税、车船使用牌照税、船舶吨税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。此外，盐税名义上包含在工商税内，实际上仍然按照原来的办法征收。在一般情况下，国营工商企业只需要缴纳工商税，集体企业只需要缴纳工商税和工商所得税，农业生产单位（主要是人民公社和国营农场）一般只需要缴纳农业税，个人缴纳的税收微乎其微。

【小结】总的来看，自1958年至1978年，税制几经变革，走的都是偏于简化的路子。同时，税务机构被大量撤并。结果是税种越来越少，税制越来越简单，从而大大缩小了税收在经济领域中的活动范围，在一定程度上影响了税收职能作用的发挥。

【数说】1952年，中国的国内生产总值为679.1亿元，财政收入、税收收入分别为173.9亿元、97.7亿元，税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为56.2%、14.4%。在税收收入中，货物和劳务税收入为47.6亿元，占48.7%；所得税收入为10.5亿元，占10.7%；财产税收入为1.4亿元，占1.4%。此外，农业税、牧业税收入为27.4亿元，占全国税收收入的28%。

1978年，中国的国内生产总值为3678.7亿元，财政收入、税收收入分别为1132.3亿元、519.3亿元，税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为45.9%（比1952年下降了10.3个百分点）、14.2%，政府财政收入的主要来源是国营企业上缴的利润。在税收收入中，货物和劳务税收入为434.3亿元，占83.6%，比1952年上升了34.9个百分点；所得税收入为54亿元，占10.4%；财产税收入为1.2亿元，占0.2%；农业税、牧业税收入为28.4亿元，占5.5%，比1952年下降了22.5个百分点。

经济转轨时期的税制税种改革

（1978年～1993年）

1978年以后中国税制的改革进程大体可以划分为3个阶段：第一个阶段是1978年至1993年（中共十一届三中全会至中共十四届三中全会以前），即经济转轨时期，这是中国改革开放以后税制改革的起步阶段，以建立涉外税收制度为起点，继而实行了国营企业“利改税”和工商税制的全面改革。第二个阶段是1993年至2013年（中共十四届三中全会至中共十八届三中全会以前），即建立社会主义市场经济体制时期，这是中国改革开放以后税制改革深化的阶段，逐步建立了适应社会主义市场经济体制需要的新税制。第三个阶段从2013年（中共十八届三中全会）开始，即全面深化改革时期，这是中国改革开放以后税制改革完善的阶段，改革的目标是建立适应新时代要求的现代税收制度。

1981年，福日电视有限公司即将出厂的电视机。 CFP 图

1978年至1982年期间，中共十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务；中国共产党第十二次全国代表大会进一步提出要抓紧制定改革的总体方案和实施步骤，在第七个五年计划期间（1986年～1990年）逐步推开。这些重要的会议及其所作的一系列重大决策，对于这一期间中国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。

这一时期是中国税制建设的恢复时期和税制改革的准备、起步时期，从思想、理论、组织和税制等方面为后来的改革做了大量的准备工作，打下了良好的基础，税制改革取得了改革开放以后的第一次重大突破。

从税制方面看，财税部门自1978年底、1979年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征国营企业所得税、个人所得税等内容的初步设想和实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。

自1980年至1981年，第五届全国人民代表大会先后公布了中外合资经营企业所得税法、个人所得税法、外国企业所得税法。同时规定，对中外合资企业、外国企业和外国人沿用20世纪50年代制定的税收法规，继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。

1982年，国务院提交第五届全国人民代表大会第五次会议的《关于第六个五年计划的报告》提出了今后3年税制改革的任务，并得到了会议的批准。同年，国务院批转了《财政部关于征收烧油特别税的试行规定》，发布了牲畜交易税暂行条例。

20世纪80年代中期，中国的社会主义经济理论的发展有了重大突破，提出了发展有计划的社会主义商品经济，自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。在所有制理论上，提出了所有权与经营权分离的论点，并肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性和重要性。这一时期是中国税制改革全面展开的时期，取得了改革开放以后的第二次重大突破。

作为国营企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，即将新中国成立以后实行了三十多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与国营企业分配关系改革的一个历史性转变。

为了加快城市经济体制改革的步伐，1984年9月，经全国人民代表大会批准和全国人民代表大会常务委员会授权，国务院决定自当年10月起在全国实施国营企业“利改税”的第二步改革和税收制度的全面改革，发布了产品税条例（草案）、增值税条例（草案）、盐税条例（草案）、营业税条例（草案）、资源税条例（草案）、国营企业所得税条例（草案）和国营企业调节税征收办法。

1985年，第六届全国人民代表大会第三次会议通过了《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。此后，国务院据此陆续制定了一系列的税收法规。

自1985年至1989年，国务院先后发布了城市维护建设税暂行条例、进出口关税条例、集体企业所得税暂行条例、国营企业奖金税暂行规定（修订）、国营企业工资调节税暂行规定、集体企业奖金税暂行规定、事业单位奖金税暂行规定、城乡个体工商业户所得税暂行条例、房产税暂行条例、车船使用税暂行条例、个人收入调节税暂行条例、耕地占用税暂行条例、建筑税暂行条例（其前身是国务院1983年发布的建筑税征收暂行办法）、私营企业所得税暂行条例、印花税暂行条例、筵席税暂行条例、城镇土地使用税暂行条例，并决定开征特别消费税。

1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并，制定了外商投资企业和外国企业所得税法。同年，国务院将建筑税改为固定资产投资方向调节税，发布了固定资产投资方向调节税暂行条例。

至此，中国的税制设有37个税种，即产品税、增值税、盐税、特别消费税、烧油特别税、营业税、工商统一税、关税、国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国营企业奖金税、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国营企业工资调节税、房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税、车船使用税、车船使用牌照税、印花税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、牲畜交易税、集市交易税、农业税和牧业税。此外，船舶吨税自1986年起转为预算外收入项目。

【小结】总的来看，自1978年至1993年，随着经济的发展和改革的深入，中国对税制改革进行了全面的探索，改革逐步深入，取得了很大的进展，初步建成了一套内外有别、城乡不同，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系，大体适应了中国经济体制改革起步阶段的经济状况，税收的职能作用得以全面加强，税收收入随经济发展持续稳定增长，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家的经济政策，调节生产、分配和消费，促进改革开放，起到了积极的促进作用，并为以后税制改革的深入打下了重要的基础。

【数说】1993年，中国的国内生产总值为35673.2亿元，财政收入、税收收入分别为4349亿元、4255.3亿元，税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为97.8%、11.9%，前者比1978年上升了51.9个百分点，后者比1978年下降了2.3个百分点。在税收收入中，货物和劳务税收入为3054.9亿元，占71.4％，比1978年下降了12.2个百分点；所得税收入为756.7亿元，占17.5%，比1978年上升了7.1个百分点；财产税收入为150.7亿元，占3.4%，比1978年上升了3.2个百分点；农业税、牧业税收入为90.2亿元，占2.1%，比1978年下降了3.4个百分点。

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文献参考来源：中国税网《新中国70年税制税种改革历程》

中国税务报刘佐先生（曾任国家税务总局办公厅副主任、税收科学研究所所长，中国税务报社总编辑）