《政府工作报告》明确将下调城镇职工基本养老保险的单位缴费比例，最低可降至16%。周燕芳指出，从长期看，既要减轻企业的缴费负担，又要保障职工社保待遇不变，而且养老金要合理增长，实际上是难以持续的。“基本养老已经完成了扩面的任务，并实现了制度的全覆盖，是否应该明确政府的职责，让社会保障回归到保基本，而且以及为贫困人口的弱势群体提供兜底保障？对于中高收入群体的养老保障，应该依靠第二和第三支柱来进行补充。”
周燕芳发现，作为第二支柱的企业年金和职业年金，目前参与者主要是国有企业和政府事业单位。截至2018年底，参与企业年金的企业约8万家，占全国企业法人单位总数不超过1%；参与的企业的职工的人数是约2300多万人，仅占全国城镇就业人口的5.5%。
“第二支柱在实际操作中，实际上难以突破覆盖面小，参保人数少的困境，因此提升我国养老金体系的保障能力最大的空间还在于发展第三支柱，”她说，“只有合理划分政府用人单位和个人的这个责任，明确对三支柱结构的规划，才能建立健全养老金三支柱的保障体系。”
第三支柱是个人储蓄型养老保险和商业养老保险。2018年5月，个人税收递延型养老保险正式在上海、福建、厦门、苏州工业园区启动试点。截止到2018年底，个税养老保险累计实现保费约7000万，承保件数约4万件。在周燕芳看来，这项历时十余年酝酿出台的政策，如今得到的数字是低于预期的。
周燕芳分析，低于预期的首要原因，就是在新《个人所得税法》明确的税制下，原先政策优惠的覆盖人群和政策吸引力相对减少。“根据规定，个人领取税延养老保险金时的实际缴纳税率为7.5%，这样一个税率优惠，只有对当期个人所得税适用税率20%以上的人群才有意义，我们测算过，这个20%的适用税率，对应的实际应发工资是要在2万元左右。”她说。
同时，根据方案，个人缴费税前扣除限额最高不超过每年12000元，相当于每月1000元的额度上限。“这样一个上限，并不能满足普通百姓养老储备缺口的需求，对那些月收入在2万元以上的人群，吸引力又是非常小的。”
另一个原因是，目前政策试点覆盖范围有限，适用的产品品种也较为有限，并未将大量可以解决养老难题的年金保险产品包含在内。此外，税延养老保险税收抵扣的申报流程过于繁琐，也使得节税的体验大打折扣。
为此，周燕芳呼吁，政府应依据对个人养老金目标替代率的设定，进一步加大税收的优惠力度。一方面降低领取阶段的税率，领取期75%部分的领取金额，适用税率能够从10%调整为3%，对于重疾、身故或全残的情况，应在领取时免缴个人所得税；同时，应考虑提高税收优惠的额度，将每月的扣除标准从1000元提高至5000元。
她同时建议，扩大税收递延政策的适用产品范围和地域范围，“比如说可以先扩大至长三角地区，配合长三角公共服务一体化，然后再放宽至全国。在深入调研的基础上，也可以对个人购买的其他保障型年金保险给予一定额度内的税收递延优惠。”
此外，还可探索通过税务信息的共享，简化税务申报的流程，并研究将税延养老保险的税收抵扣申报和目前6项个人所得税附加扣除项目，共同列入综合纳税申报的范畴。
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